Eesti Looduse fotovõistlus
1/2004



artiklid
Eesti kaitsealade haldus kaalukausil

Eesti looduskaitsealade pindala on suurenenud ja hõlmab juba ligi 15% maismaa pindalast. Paraku pole pikka aega põhjalikult
vaetud kaitsealade struktuuri, põhilisi ülesandeid, haldust. Nüüd on see aeg käes: käsil oleva projekti põhjal peaks selguma,
milline kaitsealade valitsemise arengumudel valida.

EESTIS ON ÜHA ROHKEM VÄÄRTUSLIKKE KAITSEALASID
Eesti looduskaitsealade ja nende halduse kujunemist on sageli käsitatud ajaloolise protsessina, kus pole olnud suuri muudatusi. Enam-vähem on see tõesti nii. Ühtejärge on lisandunud uusi kaitsealasid, nii et praegu hõlmavad kaitsealad ligi 15% Eesti maismaast. Uusi kaitsealasid on asutatud peamiselt kohalike inimeste või ministeeriumi algatusel ja viimastel aastakümnetel järjest enam ka rahvusvaheliste soovituste või nõuete tõttu.

Kaitsealade kogupindala on praegu 550 000 hektarit. Nende valitsemine on 15 maakonna keskkonnateenistuse ülesanne ja 15 kaitsealal on ka oma administratsioon. Kindlasti on administratsioon kõigil rahvusparkidel. Eestis on 364 kaitseala, neist neli on rahvuspargid. Peagi lisandub uus rahvuspark Matsalus. Peale rahvusparkide on 50 looduskaitseala, 92 maastikukaitseala ja 218 muud kaitseala. Seega on kaitstav territoorium küllaltki suur, kaitse-eesmärgid kaitsealadel väga mitmesugused. Seepärast on erisugune ka eri kaitsealade haldus. Palju oleneb sellest, millal on kaitseala rajatud ja kes seal valitseb.
Administratsiooniga kaitsealade pindala on kokku 302 000 hektarit: 55% kõigi kaitsealade pindalast. Arvuliselt on administratsiooniga kaitsealasid 22 (sealjuures allub mõnele administratsioonile mitu kaitseala). Keskkonnateenistused valitsevad 342 kaitseala, mille pindala on 248 000 hektarit ehk 45% kõigi kaitsealade pindalast. Halduse aluseks on kaitse-eeskirjad ja suurematel kaitsealadel ka kaitsekorralduskavad. Kaitse-eeskiri, mis kinnitatakse valitsuse määrusega, sätestab kaitseala piirid ja tsoneeringu ning rakendatavad piirangud. Kaitsekorralduskava alusel määratakse kindlaks lähiaastatel plaanitavad tegevused, mis on vajalikud kaitseeesmärkide saavutamiseks. Ettevõtte puhul oleks selle nimi arengukava või äriplaan.
Paljud kaitsealad on saanud uued kaitse-eeskirjad ja koostatakse ka kaitsekorralduskavu. Paraku on see siiski toimunud aeglaselt ega taga kõikjal piisavat kaitset. Samas on Eesti looduskaitsele proovikivi peatne ühinemine Euroopa Liiduga, sellest tulenev Natura 2000 kaitsealade võrgustiku loomine ja selle sobitamine senisesse kaitsealade süsteemi.

KÕIK KAITSEALAD VAJAVAD TÕHUSAT KAITSET
Senine kaitsealade valitsemise süsteem ei taga spetsialistide hinnangul kõigi kaitsealade tõhusat kaitset ega loo võrdväärseid võimalusi eesmärkide saavutamiseks. Eri tüüpi kaitsealade valitsejad ei saa oma kaitseala haldust ühtemoodi korraldada. Kindlasti ei ole keskkonnateenistuse looduskaitsespetsialistil kaitseala valitsemise jaoks nii palju aega ja vahendeid kui administratsiooniga kaitsealal.
Täpsustame, mida on mõeldud kaitseala valitsemise all. Kaitsealade töötajad käsitavad seda mõistet, lähtudes kehtivast seadusest; see pole päris sama, mida mõistetakse valitsemise all üldisemalt. Seaduse alusel hõlmab kaitseala valitsemine järelevalvet kaitstava loodusobjekti üle ja kaitse-eeskirjaga sätestatud ning kaitsekorralduskavas plaanitud tegevuse korraldamist.
Kõik kaitsealad Eestis vajavad tõhusat kaitset ja peavad täitma kõiki neid funktsioone, mis tulenevad kaitseeesmärkidest. Seega on vajalik hinnata, kui efektiivselt suudab riik kaitsealade haldust korraldada, ja ühtlasi teha muudatusi, saavutamaks eesmärke. Et olukorda parandada, on tehtud mitmeid uurimustöid, välja toodud probleeme, kuid nende alusel pole suuri muudatusi seni tehtud. Viimastel aastatel on keskkonnaministeerium tellinud kolm tähtsamat uurimust, mis käsitlevad kaitsealade valitsemist ja sellega seonduvat. Tutvustame neid.

EERIK LEIBAKU ETTEPANEKUD EESTI KAITSEALADE HALDUSSÜSTEEMI OPTIMEERIMISE KOHTA
Eerik Leibaku (ELF) uurimus valmis 1999.–2000. aastal. Eelkõige on selles välja toodud kaitsealade valitsemise põhilised puudused. Näiteks: mitmel kaitsealal (eeskätt maakonna piiril asuvatel) on 2–3 valitsejat; kõrvuti paiknevatel kaitsealadel on eri valitsejad. Niisugune töökorralduse dubleerimine pole efektiivne. Kaitsealad pole vahenditega ühtemoodi varustatud; ka töötajaid pole kõikjal ühepalju. Administratsioonita kaitsealasid ei rahastata küllaldaselt. Kõige olulisem puudus on praegusel ajal kaitsealade haldussüsteemi maakondlik jaotus.
Eerik Leibak pani ette lähtuda järgmistest parameetritest: 1) kaitseala paiknemine; 2) seniste kaitseala administratsioonide paiknemine; 3) kaitstavate loodusobjektide sarnasus jm. loodusgeograafilised tegurid.
Eesti võiks jaotada 12 looduskaitsepiirkonnaks; kõiki siinseid kaitstavaid loodusobjekte valitseksid looduskaitsekeskused. Keskustesse võetaks tööle seniste administratsioonide töötajad ja keskkonnateenistuste looduskaitsespetsialistid. Piirkonnajuhid alluksid otse asekantslerile ja tegevust koordineeriks keskkonnaministeeriumi looduskaitseosakond. Kokku peaks eri piirkondades töötama 172 inimest praeguse 144 asemel. See arv ei ole lõplik, sest siia hulka pole arvestatud vajalikku abitööjõudu ja lisatöötajaid maade vahetuse ja ostu ning Natura 2000 protsessi tõttu.

RAHVUSVAHELINE UURIMUS EESTI KAITSEALADE JA NENDE VALITSEMISE KOHTA
Rahvusvahelisse töörühma kuulusid Kaja Peterson, Teet Koitjärv, Üllas Ehrlich, Antti Haapanen ja Matti Helminen. Töö valmis 2001. aastal. Eesmärk oli analüüsida kaitsealade juhtimissüsteemi ja selgitada välja peamised probleemid. Analüüs tehti valimi alusel: kaheksa kaitseala andmetel. Probleemidena toodi välja, et kaitsealade valitsejatele õigusaktidega pandud ülesanded on liiga üldsõnalised, ametkondade tööjaotus pole selge ja koordinatsioonimehhanismid on puudulikud. Analüüsitud kaitsealadel ei ole järelevalve vajalikul tasemel; kaitse-eeskirjade ja kaitsekorralduskavade kehtestamine ning kaitsekohustusteatiste koostamine on kulgenud liiga aeglaselt.
Analüüsiti ka kaitsealade riiklikku valitsemissüsteemi. Jõuti järeldusele, et haldussüsteemi mitmetasandilisuse ja ühtse riikliku juhtimise puudumise tõttu ei täideta seadusi kõikjal ühtemoodi tõhusalt ning kaitsealade areng on ebaühtlane. Sageli on kaitseala valitsejal tegelikult palju rohkem kohustusi, kui õigusaktid seda eeldavad. Ent kui eesmärke pole selgelt püstitatud, siis pole eri kaitsealade valitsejatel ühesuguseid võimalusi kasutada raha ja tööjõudu. Taas tõdeti, et seire- ja uurimistöö jaoks ei jätku raha ega muud vajalikku. Kui pole seiret looduväärtuste üle, on väga raske hinnata, kas kaitseala tegevus on olnud tulemuslik. Ka finantseerimise põhimõtted pole selged ega rajane tegelikel vajadustel. Soovitatavalt peaks kaitseala rahastamise aluseks olema kaitsekorralduskava. Kahjuks pole kavasid enamasti kinnitatud ning sageli ei piisa plaanitud toiminguteks raha. Tõdeti, et valitsemise tulemuslikkus oleneb suuresti juhtide isikuomadustest ja motivatsioonist. Paraku on keskmine palgatase madal.
Eksperdid panid ette korrastada kogu kaitsealade haldussüsteem nii riigis kui ka maakondades. Selleks tuleb välja töötada pädevad finantseerimiskriteeriumid. Üks väljapääse oleks rahastada looduskaitset senisest enam loodusvarade kasutusest laekuva tulu arvelt: silmas peeti eelkõige RMK teenitud tulu. Kindlasti on vaja välja töötada kord, kuidas edastada seire- ja uurimistööde tulemusi kaitseala valitsejale, et valitseja saaks oma tööd selle alusel planeerida ja ministeerium valitseja tööd hinnata. Ühtlasi peaks parandama harjumuspärast suhtlust valitseja ja ministeeriumi vahel.


KESKKONNAMINISTEERIUMI KAITSEALADE ÜMARLAUA TÖÖ
2002.–2003. AASTAL Keskkonnaministeerium asutas kaitsealade administratsioonide, keskkonnateenistuste ja ministeeriumi esindajatest ümarlaua, et leida lahendusi kitsaskohtadele. Eesmärk oli analüüsida senist tegevust, leida uusi arenguvõimalusi, tugevdada kootööd ministeeriumi ja kaitsealade valitsejate vahel ning korraldada infovahetust ja suhtlust.
Ümarlaud leidis, et kaitsealade kaitseeesmärgid on märksa laiemad, kui kaitsealade valitsejad suudavad praegu saavutada. Kaitsealade valitsejad esitasid oma hinnangu, kui ulatuslikke ülesandeid on võimalik täita. Seda võrreldi IUCN-i rahvusvaheliste kriteeriumidega ja täpsustati vajalike tegevuste loetelu.
Kõigi Eesti kaitsealade valitsejad andsid oma hinnangu, kui palju raha kulub kokku lepitud funktsioonide täitmiseks, mis on esmatähtis ja mida on vaja tsentraliseerida. Prioriteetseks peeti kaitse planeerimist (kaitse-eeskirjad, kaitsekorralduskava), piirangute rakendamist (seaduslikkuse kontroll, tingimuste loomine, järelevalve nõuete täitmise üle) ja kaitsetegevuse korraldamist (koosluste hooldamine, liigikaitsetööd, maastikuhooldus, looduse üksikobjektid, kultuuripärand). Kõige töömahukamaks hinnati piirangute rakendust ja kaitseala valitseja kui asutuse töö korraldust. Kõige rohkem raha kulub asjaosaliste hinnangul kaitsetegevuse korraldusele ja asutuse töö tarbeks. Et täielikult täita funktsioone, kuluks eksperthinnangu alusel 198 inimtööaastat.
Keskkonnaministeerium valis välja kolm kaitsealade valitsemise arengumudelit. Nende kohta tehti SWOT- analüüs. Võimalikud mudelid on järgmised: 1) säilib praegune struktuur, kuid seda korrastatakse; 2) luuakse üks ühtne hallatav asutus; 3) luuakse eraldi struktuur RMK koosseisus. Kujundati vastavate arengumudelite põhiseisukohad. Laiema üldsuse seas tekitas kõige rohkem elevust just mudeli valik. Lõplikud otsused, millist mudelit eelistada ja millised seadusemuudatused heaks kiita, et need Riigikogule esitada, teeb edaspidi keskkonnaministeerium ja vabariigi valitsus.

ÜMARLAUA TÖÖD JÄTKATAKSE PROJEKTI KUJUL
Keskkonnaministeeriumi algatusel on praegu töös kaitsealade halduse korrastamise projekt, mis vältab ühe aasta: kuni 1. jaanuarini 2005. Siht on selgitada välja optimaalne halduskorraldus, mis võimaldaks kaitsealasid tõhusalt kaitsta ja täita kogu riigis kõiki kaitse-eesmärkide saavutamiseks vajalikke funktsioone. Praeguseks on koostatud ja kinnitatud projekti lähteülesanne. Jaanuari keskel peeti Lahemaa rahvuspargi keskuses Palmses selle projekti esimene foorum, kus tutvustati projekti lähteülesannet kaitsealade inimestele ja kõigile huvilistele. Terve päev möödus elavas arutelus. Kasutati avatud ruumi meetodit, kuid mõtteid vahetati ka töörühmades. Otsiti vastust küsimusele, miks on tänapäeval vaja kaitsealasid ja nende valitsejaid. Sedastati, et kaitsealade valitseja missioon on olla loodusja pärandkultuuriväärtuste hoidja ning ühiskonna keskkonnasäästlike hoiakute kujundaja. Selleks peab kaitseala valitseja tagama loodusliku mitmekesisuse säilimise kaitstavatel loodusobjektidel ning tutvustama loodus- ja pärandkultuuriväärtusi. Samuti peab kaitseala valitseja looma võimalusi loodusõppeks ja ühtlasi loodusõpet korraldama, tagama võimalused seire- ja teadustööks ning olema hea koostööpartner.
Veebruarikuus hakati täpsustama kaitsealade strateegilisi eesmärke ja selgitama, kuidas organisatsioon toimib. Töö jätkub märtsis. Esmalt kogunesid veebruaris kahel päeval kokku üle kahekümne spetsialisti. Esimesel päeval kirjeldasid osalejad üksikasjalikult neid tegevusi, mida kaitseala valitsejal on plaanis teha. Teisel päeval selgitati, mida nad tegelikult peaksid tegema. Erilist tähelepanu pöörati küsimusele, milline on töö tulemus ja kas see on kooskõlas püstitatud eesmärkidega. Ilmnes, et teha on tunduvalt rohkem, kui me praegu suudame. Samas selgusid tegevussuunad, kus kaitsealade rolli tuleb täpsustada. Näiteks arutleti pikalt selle üle, kui ulatuslikult peaks tegelema pärandkultuuriga: kus lõpeb kaitseala töötajate töömaa ja algab kultuuritöötajate oma? Sama probleem kerkis loodusharidusega. Kes peaks siin olema koordinaator, kes korraldaja, kes looma võimalusi ja kes neid teostama? Sel alal võiksid eestvedajaks olla mitme valdkonna inimesed. Loodushariduse puhul siis kas looduskaitse- või haridustöötajad. Peagi on kavas korraldada veel üks selline avalik foorum, nagu toimus jaanuaris.
Märtsis keskendutakse haldussüsteemi otstarbekaima mudeli otsimisele. Selles etapis mängib suurt rolli ministeerium kui otsustaja. Kui mudel selge, saab hakata kavandama tegelikku organisatsiooni: koostatakse mehitamis-, personali arendus- ja motivatsiooniplaan. Samuti pannakse kokku tehnilise halduse plaan, eelarve- ja aruandlusmudel. Üldjoontes visandatakse valitsemissüsteemi arengukava aastaiks 2005–2007.

EDU PANT ON HEA MEESKOND JA AVALIKKUSE KAASAMINE
Keskkonnaminister on asutanud korraldava kogu, mis toimib oluliste huvirühmade osalusel. Selle põhiülesanded: 1) suunata ja kontrollida projekti, 2) analüüsida projekti tulemusi ja anda neile hinnang, 3) kooskõlastada projekti vahearuanne ja lõpparuanne, et esitada see keskkonnaministrile. Võttes aluseks varem selgeks tehtud kaitsealade põhifunktsioonid, loodi töörühmad. Nende põhiülesanne on analüüsida oma valdkonna teemasid, lähtudes projekti tegevuskavast, ja esitada ettepanekud toimkonnale.
Aasta on pigem lühike aeg, et analüüsida suure organisatsiooni tegevust ja valmistada ette muudatusi. Seda enam, et projekti vahe- ja põhitulemuste esitlusega kaasneb avalik arutelu.
Otsuseprojektid jõuavad projektitoimkonna kaudu projekti kodulehele. Huvilised saavad nende kohta arvamust avaldada koduleheküljel, foorumitel, seminaridel, kaitsealadel peetavatel infopäevadel, kohtumistel huvirühmadega, meedias. Kõik heaks kiidetud dokumendid on avalikkusele kättesaadavad. Looduskaitse valitsemise kvaliteedist oleneb meie ühine looduskeskkond. Seepärast ei tohiks see jätta kedagi ükskõikseks.
Kuivõrd suur osa kaitsealadest on kaetud metsaga, puudutab see otseselt ka metsameeste tegemisi. Ootame metsameeste aktiivset osalust.



Andres Onemar, kaitsealade haldusprojekti juht

Loe kommentaare (2)
Teie nimi:
Teie e-mail:
Kommentaar:


15/11/2012
23/04/2012
23/04/2012
02/04/2012
19/04/2010
19/04/2010
18/12/2009



Mis see on?
E-posti aadress:
Liitun:Lahkun: 
Serverit teenindab EENet